Resultat

SPEAK har utvecklat, en för Sverige unik, sökbar databas där kommunala planer antagna under åren 2004-2014 finns inlagda tillsammans med tillhörande dokument såsom samrådshandlingar, SEA-dokument och särskilda sammanställningar. I databasen finns översiktsplaner (ÖP) inklusive tematiska översiktsplaner (TÖP) och fördjupade översiktsplaner (FÖP) samt energiplaner (EP) och avfallsplaner (AP). För dessa kommunala planer krävs i allmänhet att en strategisk miljöbedömning görs och att ett SEA-dokument tas fram. Planerna och SEA-dokumenten är insamlade för alla 290 kommuner medan analyserna av materialet utfördes för ett nationellt representativt urval av 80 kommuner. Urvalet gjordes som ett stratifierat urval baserat på den kommungruppsindelning som Sveriges kommuner och landsting använde sig av 2011-2016. Motsvarande samling av planer och tillhörande dokument är unik och en liknande sammanställning har inte gjorts tidigare i Sverige. Samlingen utgör en mycket god grund för forskning och/eller andra studier av strategisk miljöbedömning i planeringen. Aldrig förut har det varit möjligt att studera och analysera ett sådant omfattande material inom området miljöbedömning och kommunal planering.

Resultat från den första delstudien, kartläggningen, visar att andelen översiktsplaner med miljöbedömningar har ökat från 30-45 % till ca 90 % under perioden 2004-2014. För avfallsplaner och energiplaner är ökningen mindre tydlig. I de upprättade SEA-dokumenten för fördjupade översiktsplaner är förekomsten av fler än ett planalternativ generellt sett högre än för översiktsplaner och andra planer. SEA-dokument med fler än ett planalternativ utgör 49 % av alla fördjupade översiktsplaner för perioden 2004-2014 medan för övriga planer är andelen SEA-dokument som redovisar fler än ett planalternativ endast ca 25 % eller lägre.

Resultat från den andra delstudien visar att översiktsplaner ofta saknar ett uttalat syfte för den aktuella planen. PBL:s övergripande syfte, det vill säga att planering ska främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer, lyser inte igenom i de syften som har identifierats i de studerade planerna. Det saknas rättslig styrning i PBL om att översiktsplanen ska innehålla ett preciserat syfte för den aktuella planen. Det får till följd att den ideala kopplingen mellan planens syfte och alternativa sätt att uppfylla detta motverkas.

Alternativ diskuteras kontinuerligt av planerare under planeringsprocessen, men resultatet av dessa diskussioner redovisas sällan vare sig löpande under planprocessen eller inom ramen för en miljöbedömning av planen. Vidare finns brister i hantering och uppföljning av målkonflikter i arbetet med översiktsplanen. I länstransportplaneringen finns det en tendens att nya infrastrukturinvesteringar prioriteras framför åtgärder som bidrar till en mer genomgripande omställning av transportsystemet i linje med långsiktiga miljö- och hållbarhetsmål. Vidare anses det som svårt att ta fram alternativ inom ramen för en miljöbedömning till en ny länstransportplan. Det medför att miljöbedömningen synliggör miljökonsekvenser men förändrar inte planeringens innehåll och inriktning.

Den tredje delstudien bestod av en internationell utblick. Det finns mycket att lära från andra länders tillämpning av strategisk miljöbedömning i planeringen. Databaser där SEA-material finns samlat är ett sätt att tillgängliggöra exempel som olika aktörer kan studera, exempel på det finns i Skottland. Att stärka kvaliteten på både SEA-process och SEA-dokument är något som Nederländerna har drivit längst i Europa genom den, sedan år 1987, etablerade MKB-kommissionen. Rollen som både rådgivare och granskare ger MKB-kommissionen en unik möjlighet att kvalitetssäkra de olika delarna i SEA-arbetet och att stödja såväl myndigheter som andra aktörer i processen. Att kunskaps- och erfarenhetsutbyte mellan olika aktörer bör stimuleras har flera länder tagit fasta på och därför utvecklat någon typ av forum, till exempel
i Skottland och Österrike.

I den fjärde och sista delen har åtgärdsförslag, baserade på resultat från delstudierna, tagits fram och inarbetats i det teoretiska ramverk som SPEAK har använt. Det teoretiska ramverket utgörs av olika aspekter av en effektiv användning av miljöbedömning i samhällsplaneringen som kan sammanfattas med följande fem begrepp: procedurmässig, innehållsmässig, normativ, resursmässig och pedagogisk verkningsfullhet.

Några exempel på åtgärder för att stärka samhällsplaneringen som ett relevant och övergripande styrmedel för miljökvalitetsmålen och generationsmålet med utgångspunkt i miljöbedömningens olika aspekter av verkningsfullhet är:

Procedurmässig verkningsfullhet

  • Att tydlig och pedagogisk information, handböcker och stöddokument om miljöbedömning tas fram. Idag finns vägledningar och handböcker för miljöbedömningar, men de behöver uppdateras och utvecklas samt kommuniceras för att stärka kunskapsuppbyggnaden inom området. En uppgift kan vara att tydligare lyfta fram tillämpningen i dagens miljöbedömningspraktik, bland annat med hjälp av lärande exempel. Eftersom myndigheter har olika ansvarsområden, så är det en viktig uppgift för olika sektorsmyndigheter (t.ex. Naturvårdsverket, Boverket, Trafikverket, Energimyndigheten och HAV) att ta fram handböcker som är anpassade till planeringsprocesser i respektive ansvarsområde. Arbetet kan med fördel samordnas och utföras i samarbete mellan sektorsmyndigheterna.
  • Att plan- och bygglagen måste föreskriva att planens syfte redovisas och att detta syfte också anpassas till PBL och miljöbalkens övergripande syfte och mål. En sådan lagändring bedöms nödvändig för att miljöbedömningsprocessen ska kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt bl.a. att miljöbedömningen av en översiktsplan innehåller rimliga alternativ med hänsyn till planens syfte.
  • Att lagar och riktlinjer ses över så att det sker en samordning av samråd, alltså de samråd som sker enligt miljöbalken samordnas med de samråd som krävs av PBL. Ett arbete som med all sannolikhet kräver ändringar i lagstiftningen.
  • Att en ökad kvalitetskontroll av miljöbedömningsprocessen etableras. Kvalitetsgranskning kan med fördel utföras av en fristående granskningsmyndighet (se tillämpning av kommission för miljöbedömning i Nederländerna). Länsstyrelsen ska i de fall där kvalitetsgranskningen indikerar att miljöbedömningen av planen inte uppfyller minimikraven, överpröva densamma.

Innehållsmässig verkningsfullhet

  • Att främja samordning genom olika organisatoriska åtgärder. Förslagen handlar om allt från att ta in miljöbedömningsexperter för processledningsstöd i planeringen, utveckla länsstyrelsens roll och att använda kommunala miljöstrateger i planeringen till att utveckla beställarens roll hos dem som handlar upp konsultstöd i planeringsprocessen. Initiativet bör komma från enskilda organisationer, men andra aktörer kan trycka på och stötta initiativ.
  • Att tydliggöra vilka planer och program som ska miljöbedömas. För översiktsplaner bör alltid en miljöbedömning utföras.

Normativ verkningsfullhet

  • Att miljöbedömningen och planens utgångspunkt sker i enlighet med miljöbalkens bestämmelser om miljöanpassning av planer och är strategisk, i meningen att den bidrar till en förändring av planeringens inriktning i linje med lagstiftningens normer och maximering av miljönytta.
  • Att inom ramen för miljöbedömningar använda ekosystemtjänstanalys som överbryggande hjälpverktyg, både för att nå en större förståelse hos olika aktörer för miljöns betydelse för hållbarhet, och för att skapa större samstämmighet mellan miljöbedömningar och samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar genom kostnads-nyttoanalys.

Resursmässig verkningsfullhet

  • Att samverka om miljöbedömningsresurser mellan kommuner. Syftet med samverkan om miljöbedömningsresurser mellan kommuner är att hålla uppe kompetens och spara resurser. Det kan exempelvis handla om att länsstyrelser eller sektorsmyndigheter uppmanar kommuner att samarbeta vid framtagande av planer. På detta sätt kan kommuner dela personal och kunskap.

Pedagogisk verkningsfullhet

  • Att utveckla ett forum för reflektion och lärande. Det kan verka nationellt men också regionalt och kanske på en nordisk nivå. Forumet skulle kunna fungera som en organisation som certifierar praktiker och står för en del vidareutbildning. Istället för att skapa helt nya forum skulle det gå att utvidga befintliga föreningar för planerare eller nätverk som redan drivs av Sveriges kommuner och landsting (SKL) eller myndigheter.
  • Att det görs kontinuerlig datainsamling för att möjliggöra fördjupade forskningsstudier och för att stärka den fortsatta utvecklingen som behövs inom miljöbedömningsområdet. Det är därför av stor vikt att etablera en nationell förvaltningsorganisation som får ett ansvar och en budget för att vidmakthålla och utveckla SPEAK:s databas.